“异地高考”政策直接关系到上千万“随迁子女”接受高中教育和参与升学考试的权利。所谓“随迁子女”，即因为父母离开户籍所在地到异地工作，随同父母来到异地就读中小学的未成年子女。2005年以后，中国高考报名严格限定实行“学籍”和“户籍”双认证，学生只能在户籍所在地报名参加高考，非本地户籍学生没有在常住地参加高考的权利。从2010年开始，京沪等地的随迁子女家长持续推动，希望子女能够经常居住地“就地高考”，截至上月，他们发起的“教育平等公民联合行动”已经获得逾10万名民众签名支持。

      名为“关于教育部制定随迁子女学籍地高考政策的公民建议”的建议书（下称“建议”）被标明呈递给国务院总理温家宝及教育部部长袁贵仁。建议书的签名者包括著名宪政学家、人称“法治三老”之一的郭道晖，清华大学(招生办)当代中国研究中心教授李楯，北京大学法学院教授张千帆等。

      5月23日上午，北京新启蒙公民参与立法研究所主任熊伟与近十名家长代表一道将该建议书送达教育部。教育部信访办工作人员接受了建议书并签发一张收条，表示收到该建议书。

      建议书指出，教育部表示不能影响原户籍居民考生的利益，可能导致目前发达省市在大学招生考试中的既得利益被固化，而使随迁子女的平等受教育权受到忽视。教育部在“两会”上表态将出台的方案将实现“就读地高考”的时间表制定权下放给各地方政府，可能导致政策执行不力，一些地方政府将为随迁子女就读地高考设置苛刻条件，或者拖延开放时间。

      建议书认为，有鉴于上述原因，教育部应该制定有强大约束力的“异地高考”具体方案，不应给予地方政府过大的自主裁量权。学者主张，教育部制定的高考改革政策方案包含具体的时间表，明确规定各地实施时间的底限，并指出北京随迁子女家长提出的在2014年以前取消全国范围内的高考户籍限制的要求是合理的，中央政府应当予以重视。北京、上海、广东等外来人口集中的地区，随迁子女参加高考的需求更为迫切，这些省市出台相关方案更应及时。目前，京沪等大城市的本地户籍高中生源已经趋于萎缩，已具备接纳非本地户籍高中生就读的条件，完全可以尽快落实相关政策。

      学者要求教育部制定的高考改革方案包含具体计划，明确统一规定“随迁”“学籍”等随迁子女参加高考所必须符合的基本条件，并要求学校自学生入学之日起建立其学籍档案。建议书指出，教育部规定的高考条件应立足于随迁子女的受教育需要，而不是家长的财产拥有状况等其它不相关因素，否则必然加剧“高考移民”倾向。如果规定条件过于苛刻，则将在随迁子女当中产生新的歧视。

      学者强调，教育部制定的高考改革方案应明确规定，在学籍地参加高考的随迁子女按当地标准同等录取，以防止在分省命题体制下折合不同区域考试成绩带来的任意性和不公平。针对关于“异地高考”将导致严重高考移民的担忧，建议书认为目前分省录取下各省市录取机会不均的现象本来就不具备合理性，只要在未来实行全国统一高考，并在原则上对各地域实行平等招生，这一问题就自然可以得到解决。

      上书的学者要求教育部制定的高考改革方案具有严格的执行力，并有效控制地方政府及其教育主管部门的裁量权。他们希望教育部切实监督地方政府对相关政策的实施情况，避免地方由于地方保护主义的压力无法制定出公平合理的高考改革方案。

      学者建议，给予各省级政府及其教育主管部门一定的自由裁量空间，但教育部的方案必须明确随迁子女认定标准和实行“就读地高考”的统一底线，规定各省级教育主管部门的具体义务以及不履行义务的法律责任，以防止地方部门拖延推诿。各省级教育主管部门的相关法律义务以及履行义务的实际情况应向社会公开，接受社会监督。对于随迁子女高考资格认定等具体行政行为，当事人应有权提出行政复议或行政诉讼。

    附：关于教育部制定随迁子女学籍地高考政策的公民建议

      尊敬的温家宝总理、袁贵仁部长：

      今年“两会”期间，教育部袁贵仁部长、杜玉波副部长就随迁子女在学籍地高考问题接受记者采访时表示，教育部将于2012年上半年出台总体方案，并要求各地于年底以前出台具体实施办法。教育部近期将要制定随迁子女在学籍地高考的政策，体现了国务院和教育部领导对随迁子女受教育权的深切关怀，令人振奋鼓舞。但与此同时，我们也有如下担忧，因而借此机会表达出来并提出我们的建议。

      一方面，教育部曾表示，北京、上海等发达省市的高考改革难度较大：“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”；要考虑城市承载能力，尤其要考虑影响原户籍居民的考生利益。我们担心，这种顾虑可能会加固发达省市在大学招生与考试方面的既得利益，忽视广大随迁子女的平等受教育权利。另一方面，教育部曾表示，将要出台的随迁子女高考“方案是相关的原则”，没有统一的取消户籍限制的时间和附加条件，时间表的“最后实现年限”似乎由当地政府决定。我们担心教育部所制定的政策可能不够明晰，或将权力授予地方人民政府及其教育主管部门。如果全国统一政策不够具体明晰并缺乏强制执行力，那么地方政府及其相关部门可能就会对随迁子女在学籍地高考设定苛刻条件，或者无限期拖延开放时间，致使数千万留守儿童和父母分居两地，数千万的随迁儿童读书难、上学难。如此，则涉及两亿多人口的重大民生和社会问题将迟迟得不到解决，显然不利于中国社会的和谐、稳定与健康发展。

      基于以上担忧，我们特向国务院和教育部领导提出如下建议：

      第一，教育部制定的高考改革政策应当包含具体的时间表，明确规定各地实施时间的底限。我们认为，北京市推动教育平等的志愿者们提出的基本诉求是值得重视的，即2014年之前在全国范围内取消高考户籍限制，允许满足条件的随迁子女在学籍地参加高考。需要重视的是，根据中国经济社会发展的国情，取消高考户籍限制已经刻不容缓；北京、上海、广东等发达省市的随迁子女人数众多，他们在学籍地接受教育并参加高考的权利尤其需要受到重视，因而这些省市必须及时出台取消高考户籍限制的具体方案。如果延续不公正、不人道、不合理的高考户籍限制，必然会加剧广大随迁子女家庭的焦虑和不满，严重影响中国社会的和谐与稳定。

      第二，教育部制定的高考改革政策应当包含具体计划，明确统一规定“随迁”、“学籍”等随迁子女参加高考所必须符合的基本条件，并要求学校自学生入学之日起建立其学籍档案。我们认为，北京市推动教育平等的志愿者们提出的方案是合理的，即随迁子女参加高考的资格年限不超过4年。教育部规定的高考条件应立足于随迁子女的受教育需要，而不是家长的财产拥有状况等其它不相关因素，否则必然加剧“高考移民”倾向。如果规定条件过于苛刻，则将在随迁子女当中产生新的歧视。事实上，就城市承载力而言，北京、上海等大城市目前的高中教育资源均供大于求，完全有能力吸收随迁子女就读，并允许他们在当地参加高考。

      第三，教育部制定的高考改革方案应明确规定，在学籍地参加高考的随迁子女按当地标准同等录取，以利促进和实现教育公平，并防止在分省命题体制下折合不同考试成绩带来的任意性和不公平。值得重视的是，中国《宪法》和《教育法》都规定了公民享有平等的受教育权利。促进教育公平是国家的重要使命，教育部所制定的政策有义务保证基本的公正与平等。过分保护既得利益实质上是对不合理、不公正与不平等的认可和维护，也是对数以千万计的随迁子女的受教育权的漠视，是对近两亿流动人口及其子女的严重歧视。至于同等录取是否会吸引越来越多的“高考移民”、加剧城市资源紧张，则是招生与考试体制改革时需要解决的长远问题。只要今后在全国范围内实行统一考试，并在原则上平等招生，“高考移民”问题将自动消失。

      第四，教育部在制定政策过程中应通过听证会或论证会等正式渠道，充分听取社会各方面的意见和建议，尤其要重视随迁子女家庭的需要和诉求。教育部的高考改革政策也应该明确要求，地方政府在制定具体改革方案过程中通过听证会或论证会的形式听取社会意见，尤其是随迁子女家长的意见。随迁子女家长在所在城市长期工作并纳税，有权享受平等的公民待遇，并通过正常渠道反映自己的诉求。

      第五，教育部所制定的高考改革政策应规定严格的执行力，并有效控制地方政府及教育主管部门的裁量权。作为国务院的组成部门，教育部的基本职能包括“拟订教育改革与发展的方针、政策和规划，起草有关法律法规草案并监督实施”，领导“各级各类教育的统筹规划和协调管理”，因而制定政策一定要对各级教育主管机构具有实际指导意义和可操作性，并由教育部切实发挥监督实施职能。否则，地方政府很可能受到地方保护主义压力，很难制定出公平合理的高考改革方案。

      在制定具体方案过程中，各省级政府及其教育主管部门可以有一定的裁量空间，以适应当地的实际情况，但是教育部的高考政策应规定随迁子女认定标准和改革时间表的统一底线，并明确各省级教育主管部门的具体义务以及不履行义务的法律责任，以防止地方部门拖延推诿。各省级教育主管部门的相关法律义务以及履行义务的实际情况应向社会公开，接受社会监督。对于随迁子女高考资格认定等具体行政行为，当事人应有权提出行政复议或行政诉讼。

      我们期待，在国务院领导下，教育部将及时出台合理有效的随迁子女高考改革政策，严格监督地方政府及其主管部门解决和完善随迁子女在学籍地高考的具体方案，切实推进教育与社会公平改革，促进中国社会的和谐与稳定发展。

    建议人：

    郭道晖：中国法学会教授

    李楯：清华大学当代中国研究中心教授

    湛中乐：北京大学法学院教授

    熊文钊：中央民族大学法学院教授

    朱应平：华东政法大学法学院教授

    曲相霏：中国社会科学院国际法研究所副研究员

    刘小楠：中国政法大学法学院副教授

    刘练军：杭州师范大学法学院副教授

    刘婧娟：北京联合大学(招生办)法律系教师

    牟效波：北京行政学院法律系教师

    杨世建：河南商丘师范学院教师

    熊伟：北京新启蒙公民参与立法研究所主任

    陆军：北京益仁平中心总协调人

    李志强：北京大学法学院博士

    张千帆：北京大学法学院教授